对湖北赤壁市旅游部门多人被处分的思考
年5月8日
作者：文国斌
作者单位：湖北省潜江市文化市场综合执法支队法制科科长
一、问题的来源
湖北省赤壁市陆水湖风景区民俗乐园内“观音阁”发生多起僧人强迫游客烧高香，多次被投诉事件。年3月30日被湖北电视台综合频道《党风政风前哨》栏目曝光。年5月3日，《湖北日报》报道了省纪委对该事件处理的通报：
赤壁市市委常委、市政府常务副市长刘训林，赤壁市政府副市长饶自斌，赤壁市政府党组成员、副市长尹军英分别被批评教育，并被责令作出书面检查；
赤壁市政协副主席、旅游局局长欧阳萍（民革党员）受到行政警告处分；
赤壁市政府党组成员、陆水湖风景区党工委书记、管委会主任熊泰山受到党内警告处分；
赤壁市委统战部副部长、民宗局党支部书记、局长宋志华受到党内警告处分；
赤壁市旅游局党委委员、工会主席姜琴，时任陆水湖风景区管委会机关党支部书记、管委会副主任周英，时任市民宗局副局长沈春林分别受到党内严重警告处分；
赤壁市旅游局机关党支部纪检委员、旅游监察大队大队长但继锋，市旅游局质量规范与管理股股长卢文分别受到党内严重警告处分，并被免去职务；
赤壁市陆水湖风景区管委会机关党支部组织委员、旅游事务管理中心负责人但伟军受到党内严重警告处分，并被调离岗位。
二、问题的产生
赤壁市陆水湖景区是国家级风景名胜区、国家级湿地公园、4A级景区。由市政府设立的景区管委会负责对该景区的管理。景区内有五个旅游景点（民俗乐园、凤凰岛、好运岛、神龙岛和水浒城），被曝光的景点是民俗乐园中的观音阁。观音阁因僧人诱导游客烧香，常常与游客发生纠纷，去年，还出现过因烧香宰客僧人打游客的情况。对此，景区管委会和陆水湖派出所出面进行调解，管委会口头要求其停业整顿一个月，将原住庙僧人劝离，如需继续开展宗教活动，需向民宗局报告；如外请宗教人士需向市佛协和市民宗局备案。年12月，观音阁外请四名僧人开展宗教活动，虽向宗教协会备案，但未被受理。景点自年以来，共发生三起烧香宰客投诉案件。
三、旅游部门的责任是什么？
旅游主管部门管什么？其法定职责和法定权力是什么？《旅游法》第八十五条有明确的规定，就是监督和管理旅行社、导游（领队）。《湖北省旅游条例》、国务院《关于加强旅游市场综合监管的通知》和湖北省人民政府《关于加强旅游市场综合监管的通知》中都没有赋予旅游主管部门监管景区的职责和权力。
国家林业局《湿地公园管理办法》对湿地公园的管理有明确规定。其中第四条规定：国家林业主管部门负责全国全国湿地公园的业务指导和监督管理工作，以及负责本办法的实施。
国务院《风景名胜区条例》
第五条：国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工,负责风景名胜区的有关监督管理工作。
省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门,负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工,负责风景名胜区的有关监督管理工作。
第二十四条：风景名胜区内的宗教活动场所的管理，依照国家有关宗教活动场所管理的规定执行。
湖北省人民政府办公厅《关于加强旅游市场综合监管的通知》规定：
住建部门：组织风景名胜区所在地的县（市、区）级以上人民政府按照《风景名胜区条例》有关要求认真编制风景名胜区总体规划，合理确定旅游人数最大承载量。指导风景名胜区管理机构制定流量控制方案并监督实施，负责风景名胜区内的安全管理工作,会同相关部门做好旅游市场监管和投诉处理。
国务院《宗教活动场所管理条例》第十三条规定：县级以上人民政府宗教事务部门对本条例的执行情况进行指导、监督。
依据上述法规和规章规定，陆水湖景区的主管部门分别是住建部门、林业部门，其中的民俗乐园景点中的观音阁属于寺院，其主管部门是宗教事务部门。出事的是观音阁，宗教事务部门是它的主管部门。也就是说，陆水湖景区被曝光的事件，林业部门、住建部门、景区管委会、宗教事务部门都有责任。旅游主管部门对此事件的发生没有法定监管责任。因为，旅游主管部门既不管景区，更不管寺院。虽然景区管委会、民宗局的领导也被处分，但既无法定职责，更无法定权力的旅游部门被处分的人最多，受到的处分也最重。而被处分处理的部门中没有林业部门的人，也没有住建部门的人，让人不可思议，无法理解。
赤壁市旅游部门多次接到游客投诉后，都是采取行政调解的办法进行了处理，没有及时有效地将情况向有关部门转交（电话转交过，没用文书留存），导致在追责时提供不了任何依据。尽管旅游部门没有向有关部门转交游客的投诉，责任难免，但也不能受如此重的处分！其他应当依法承担监管责任的林业部门、住建部门主动监管了吗？问题存在了几年，他们就不知道？如果不知道，那他们履职尽责了吗？如果知道，他们为什么不积极采取措施？为什么不依法处罚或者取缔？仅凭一句“旅游主管部门没有把游客的投诉告诉我们，我们不知道”就可以逃避责任了。该他们管，他们没有管，还说旅游主管部门没有告诉他们，他们就不承担责任，这是什么逻辑？据说，市纪委承认是遗漏了，但不希望处理更多的同志了。难道旅游主管部门的同志就该这样被处理？连责任的主次、职责和逻辑关系都没有搞清楚，就把旅游主管部门的同志作为追责的重点对象，这不是要旅游主管部门的同志代人受过吗？况且，你要一个正科级单位如何去管一个副县级单位？去年，全省上下不是都清理了“三个清单”（责任清单、权力清单、负面清单）吗？市纪委的同志也该看看各个部门的责任清单和权力清单吧？在清单上，旅游主管部门有监管景区的责任和权力吗？
四、应吸取的教训
1、各地旅游主管部门的很多领导对本部门的法定职责和法定权力不清楚，不明白。以其昏昏使人昭昭，这是不行的。旅游主管部门的很多领导想多管一些事，凡是与旅游有关的事情都想插手去管。谁管谁负责，你去管不该管的事，你得承担管的后果。如：星级饭店和宾馆、农家乐等，这该旅游主管部门监管吗？有的领导说：管行业就要管安全，我们要管饭店、宾馆的消防安全啊。饭店是餐饮业、宾馆是旅店业，他们不是旅行社行业，景区也不是旅行社行业啊。不是还有一句话，谁主管，谁负责吗？
《消防法》
第四条：国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。
第七十三条：本法下列用语的含义：
……
(三)公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。
(四)人员密集场所，是指公众聚集场所，医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆、食堂和集体宿舍，养老院，福利院，托儿所，幼儿园，公共图书馆的阅览室，公共展览馆、博物馆的展示厅，劳动密集型企业的生产加工车间和员工集体宿舍，旅游、宗教活动场所等。
公安机关才是消防工作的主管部门，公安机关消防机构才是专业队伍。旅游主管部门懂消防知识吗？懂消防要求吗？你发号施令出了事以后，你承担得了这个责任吗？“假洋鬼子”就别充当洋人了。
有的地方的旅游主管部门还管漂流，漂流该你管吗？国家体育总局颁布的《体育场所开放条件与技术要求》（GB.1—）第11部分《漂流场所》：本部分适用于向社会开放的各类漂流场所。本部分的内容全部为强制性。由国家体育总局体育经济司归口并负责解释。游泳、卡丁车、蹦极、攀岩、轮滑、滑雪、滑冰、射击、射箭、潜水、漂流、滑翔伞、热气球、动力滑翔伞，这些都是体育项目。这些场所是否符合开放条件，是否符合技术要求，由体育部门说了算。旅游主管部门说了不算。
依法行政才是正道。市场监管不缺位，但也不能越位，越俎代庖往往事与愿违，得不偿失。别人是不担当，我们是太敢担当；别人是不作为，我们是乱作为。教训极其深刻啊！
2、旅游主管部门的领导没有及时有效地向市（县）领导宣传和解释有关法律规定，导致市（县）领导认为：凡是涉及旅游的事情就该旅游主管部门负责监管。出了事，自然该旅游主管部门承担责任。旅游主管部门的领导干部不要等到出事了再去向上级宣传解释，那已经晚了，于事无补。有的部门领导振振有词：谁主管，谁负责。请问：谁是景区的主管部门？湿地公园、风景名胜区的牌子是谁颁发的？寺院是谁审批的？《条例》、《办法》不是规定的很清楚了吗？旅游主管部门不是景区的主管部门。有的领导说：那个4A级景区的牌子不是旅游主管部门颁发的吗？那就请你看清楚一点：4A级景区牌子下面的落款单位是“全国旅游景区质量等级评定委员会”，不是旅游局，不是政府部门颁发的。这个评定委员会也是根据国家质量监督检验检疫总局颁发的《旅游景区质量等级的划分与评定》确定的标准来评定旅游景区的等级的。有这个牌子可以经营，没有这个牌子也可以经营。而风景名胜区是国务院确定并公布的，由住建部门颁发的牌子。湿地公园的牌子是林业部门颁发的。风景名胜区也好，湿地公园也罢，都需要政府依法保护。而4A景区也好，5A景区也罢，旅游主管部门不保护。相反，虽然你是个5A级景区，但如果质量等级达不到标准，评定委员会是可以给你降A，甚至可以给你摘牌的。这就是区别。旅游主管部门的同志要学会踢皮球，不仅要踢得出去，还要踢得好，踢得准，踢得有水平。这不是对工作不负责任，而是各司其职，各负其责。
3、旅游主管部门的部分领导不学法，不懂法，不用法，缺乏法治思维，导致出现问题后说不出个一二三，更不知道相关部门的职责和权力，处处被动挨打，窝囊透了。导致基层管理和执法人员人人自危，惶惶不可终日。领导不学法，旅游质监执法人员真没办法。我就听到有旅游主管部门的领导说：现在是全域旅游，凡是和旅游相关的事情，我们就要管，出了事，我们就有责任，就要追责，领导要你管，你就要管。既然如此，那就通过法律授予职权，政府在旅游主管部门的“三定方案”（机构、职能、编制）中作出明确规定。如果旅游主管部门的上级领导都是这样的认识，一旦遇到追责，基层管理和执法人员就该“倒霉”了，他们根本不可能指望谁能在关键的时候去为他们说上几句公道话。真是悲哀！
要加大对旅游主管部门的领导进行法律法规培训的力度，这既是形势所迫，也是势在必行，刻不容缓。旅游主管部门的领导们啊，你手下就那么几个人，一个旅游执法大队，就那么一二个人（赤壁市旅游执法大队就一个大队长），就那么一点执法能力，就那么一点管旅行社、导游（领队）的职责和权力，你管得了那么多吗？我看，能把旅行社、导游（领队）管好管住就不错了。现在都全域旅游了，没有多部门的综合监管，齐抓共治，仅靠旅游主管部门一家管得了吗？千万别以为自己有能力包打天下。要记住：职责法定，职权法授。还是认认真真地在自己的法定职责范围内履职尽责吧！奉劝你还是把那双看似有权，实际无权的手锁进制度的笼子里去吧！
4、旅游主管部门依法行政要留有痕迹。是旅游服务热线和旅游投诉举报网络平台，这个投诉电话设在旅游主管部门，游客打电话投诉，都是旅游主管部门在接听，在处理。但要注意：并非所有的投诉都该旅游部门去直接办理。很多投诉可能需要由旅游主管部门去负责对涉及其他职能部门职责的投诉及案件进行转办等。国务院《关于加强旅游市场综合监管的通知》明确规定：旅游主管部门负责对涉及其他职能部门职责的投诉及案件进行转办等。怎么转办？你得通过文书的形式进行转办，还要把转办的情况及时告诉投诉人。对此，你要留有依据（证据），存档备查。有这个依据和没有这个依据，其效果是有天壤之别的。说得明确一点，这个依据在关键时刻可能是你的救命稻草。“依法行政，保护自己。”这不是一句随便的话，其中大有文章可做。所谓人过留名，雁过留声，执法留痕，就是这个道理。你连自己都保护不了，还怎么去依法行政啊！当旅游主管部门的同志被处分，其他应当承担监管责任而没有被处分的部门领导可能正偷着乐呢。
但愿赤壁市陆水湖事件只是一个特例，但愿这个事件的影响不蔓延到全省各地，但愿各级旅游主管部门的领导和质监执法人员平安无事，但愿我的这些言论能起一些作用。阿门！
年5月4日2:30
本文配图由编者李志轩编配，图片来自于网络。
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